Medienmitteilung vom 4. Februar 1999

Wirkungsanalyse: Steuerungsinstrument bei der Umsetzung des Krankenversicherungsgesetzes (1)

Präsentation erster Teilstudien zu Prämienverbilligung und Risikoausgleich

Mit dem Inkrafttreten des KVG 1996 ist die Krankenversicherung grundlegend umgebaut worden. Das neue Gesetz garantiert der gesamten Bevölkerung einen gleichberechtigten Zutritt zu einer qualitativ hochstehenden und umfassenden Gesundheitsversorgung. Diese hoch gesteckten Ziele müssen in einem äusserst komplexen System erreicht werden. Seit 1997 ist daher die im Gesetz verankerte Wirkungsanalyse KVG im Gange, die aufzeigen soll, inwiefern die angestrebten Ziele erreicht werden und wo Probleme bestehen. Sie ist als Lieferantin von Entscheidgrundlagen eines der wichtigen Steuerungsinstrumente bei der Umsetzung des KVG und ihre Resultate können laufend berücksichtigt werden. Das bis 2002 laufende Analyseprogramm umfasst mindestens zwölf Teilprojekte, deren drei bereits abgeschlossen sind. Sie umfassen die Themen Prämienverbilligung, Risikoausgleich und Änderungen der Finanzierungsströme.

Bundesrat und Parlament haben mit dem neuen Krankenversicherungsgesetz (KVG) einen grundlegenden Systemwechsel vorgenommen, der unabdingbar ist, um eine Reihe wichtiger Ziele zu verwirklichen. Dazu gehören ein kostendämpfender, verstärkter, aber sozial gelenkter Wettbewerb, eine qualitativ hochstehende, umfassende Grundversorgung sowie eine verstärkte Solidarität unter den Versicherten. Diese Ziele sollen durch ein komplexes Zusammenspiel verschiedener Teilmassnahmen erreicht werden. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) wurde per Gesetz beauftragt zu überprüfen, welche Wirkungen das KVG effektiv entfaltet. Die enstprechenden Studien im Rahmen der Wirkungsanalyse KVG wurden 1997 in Angriff genommen und sollen gemäss Ausführungsplan bis Ende 2000 abgeschlossen sein. Bis spätestens 2002 soll eine Gesamtschau der Wirkungen des Gesetzes möglich sein.

Wirkungsanalyse ist wesentliches Element zur erfolgreichen Umsetzung des KVG

Da das KVG einen tiefgreifenden Systemwechsel vollzogen hat, dessen Auswirkungen komplex sind und weil im Gesundheitswesen sehr viele Akteure in Wechselwirkung und in Zuständigkeitsbereichen verschiedener Organe tätig sind, ist der Wirkungsanalyse KVG grosse Bedeutung beizumessen. Sie ist ein Instrument der politischen Steuerung, des Controllings und dient letztlich der Vollzugsoptimierung und der besseren Zielerreichung. Die soziale Krankenversicherung muss in ihrer Ausgestaltung als Grundversicherung der gesamten Bevölkerung Zugang zu einer wirtschaftlich tragbaren, qualitativ hochstehenden und umfassenden medizinischen Versorgung garantieren. Um diesem hohen Anspruch gerecht zu werden braucht es eine Wirkungsanalyse, die Problemfelder und ihre Ursachen aufzeigt, den Akteuren und politisch Verantwortlichen Entscheidgrundlagen liefert und nicht zuletzt zu einer Versachlichung der Diskussion beiträgt.

Die Analyse prüft die Wirkungen des KVG in drei Bereichen:

• Kostendämpfung und Gestaltung einer neuen Wettbewerbsordnung
• Stärkung der Solidarität
• Garantie einer qualitativ hochstehenden Grundversorgung

Etliche der Teilprojekte umfassen Elemente aus mehreren dieser Bereiche. Die Studien müssen wissenschaftlichen Anforderungen genügen und werden von ausgewiesenen Auftragnehmern durchgeführt, sollen so weit als angesichts des Zeitaufwands möglich mit der politischen Themensetzung Schritt halten und sind den beschränkten Ressourcen angepasst.

Die Analyse ist:

• projektorientiert: sie fügt sich zusammen aus verschiedenen Teilprogrammen.
• prozessorientiert: sie betrachtet Abschnitte der KVG-Umsetzung, kann also neue Fragestellungen noch berücksichtigen.
• partizipativ: sie bezieht die verschiedenen Akteure mit ein.

Drei Projekte sind bereits abgeschlossen. Die erste Studie, die in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Statistik erarbeitet wurde und Anfang 1998 veröffentlicht wurde, zeigt die veränderten Finanzierungsflüsse auf. Diese Grundlagendaten sollen fortgeschrieben werden.

Prämienverbilligung: Optimierungsbedarf in gewissen Kantonen, erste Massnahmen auf Bundesebene eingeleitet

Soeben abgeschlossen wurde ein zweites Projekt, das sich mit der Prämienverbilligung der Kantone befasst. Es vergleicht anhand ausgewählter Modellhaushalte die Wirkungen der von Kanton zu Kanton verschiedenen Regelungen zur Prämienverbilligung und zeigt deren Stärken und Schwächen auf. Wesentliches Resultat ist, dass die Prämienverbilligung das sozialpolitische Ziel generell erreicht, nämlich die Prämienlast von einkommensschwachen Haushalten erleichtert. Diese Feststellung gilt aber nicht für alle Kantone in gleichem Ausmass. Die Belastung der Mittelstandsfamilien ist nach wie vor hoch, während Rentner/innen stärker und Alleinerziehende am stärksten entlastet werden. Es wird vorgeschlagen, ein Monitoringsystem aufzubauen, die Wirksamkeit der Prämienverbilligung regelmässig zu prüfen und die angewandte Evaluationsmethode zu verfeinern.

Die Studienergebnisse bestätigen die grundsätzlich richtige Ausgestaltung des Systems, zeigen aber die Notwendigkeit der Optimierung in gewissen Kantonen auf sowie den Bedarf nach einer gewissen Vereinheitlichung, um Ungerechtigkeiten zu verhindern. Den Kantonen kann insgesamt aber attestiert werden, dass sie ihre Verbilligungssysteme bereits merklich verbessert haben und ihre Bemühungen weiterführen. Die laufende Teilrevision des KVG, verknüpft mit dem Bundesbeschluss über die Prämienverbilligungsbeiträge für die nächste Vierjahresperiode, hat auf Bundesebene bereits Massnahmen für eine effizientere Prämienverbilligung in die Wege geleitet. Sie sieht zusätzliche Leitlinien für die Prämienverbilligungspraxis vor, die zu einer versichertenfreundlicheren Abwicklung führen (regelmässige Information und Auszahlung, Berücksichtigung der aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse). Für die Periode 2000 bis 2003 wird eine Anhebung der Bundesbeiträge um jährlich 1,5 Prozent vorgeschlagen.

Risikoausgleich: Änderung der Ausgleichsformel muss sehr sorgfältig geprüft werden

Neu liegt auch die Studie über den Risikoausgleich vor. Sie zeigt die Bedeutung des Risikoausgleichs für die Versicherer und die Entwicklung der Risikostrukturen auf und zeichnet Umfang und Entwicklung der Transferzahlungen nach. Die Resultate zeigen, dass die Entsolidarisierung unter den Versicherten gestoppt werden und teilweise rückgängig gemacht werden konnte, da das System zu einer deutlichen Angleichung der risikobedingten Prämiendifferenzen geführt hat. Die Risikostrukturen der Versicherer allerdings haben sich nicht angenähert. Der Ausgleich verhindert Risikoselektion nur teilweise, da nur die Faktoren Alter und Geschlecht, nicht aber der Gesundheitszustand ausgeglichen werden. Gesundheitsindikatoren wurden bisher nicht einbezogen, da bei einem vollständigen Kostenausgleich Sparanreize tendenziell reduziert werden. Mit den Angaben aus der Zusatzversicherung verfügen die Versicherer über verschiedene Kriterien, die sie zur Risikoselektion nutzen. Positiv kann festgestellt werden, dass der Risikoausgleich die Anreize zur Kosteneinsparung kaum verringert, wobei noch zu prüfen ist, inwiefern er die Verbreitung alternativer Versicherungsformen behindert. Die Studie schlägt vor, den heute noch befristeten Risikoausgleich definitiv im Gesetz zu verankern.

Augrund der Ergebnisse kann das vorläufige Fazit gezogen werden, dass Änderungen der Ausgleichsformel, wie sie von verschiedenen Seiten gefordert werden, keineswegs unproblematisch wären. Sie werden daher vorsichtig geprüft. Grundsätzlich hat sich das heutige System als tauglich erwiesen, auch wenn es in gewissen Punkten nicht vollständig befriedigt. Grundproblem ist, dass ein in Richtung Kostenausgleich ausgebauter Risikoausgleich die Anreize zur Kosteneinsparung verringert und dass jede Änderung des Ausgleichssystems zahlreiche komplexe Wechselwirkungen auslöst, deren Effekte genau abgewogen werden müssen. Mit einer Verordnungsänderung per 1. Januar 1999 wurde der Ablauf des Risikoausgleichs deutlich gestrafft und beschleunigt, und die 1. KVG-Teilrevision sieht die Einführung von Verzugszinsen für säumige Krankenversicherer vor.

Bundesamt für Sozialversicherung, Informationsdienst

Auskünfte:

• Tel. 031 / 322 90 04, Fritz Britt, Vizedirektor, Chef Hauptabteilung Kranken- und Unfallversicherung
• Tel. 031 / 322 90 25, Martin Wicki, Fachdienst Wirtschaft, Grundlagen, Forschung